(Gastbeitrag von Frau Rechtsanwältin Dr. Angela Emmert und Herrn Rechtsanwalt Marcel Heinen)

Nachdem die Bundesregierung im Mai 2020 ein Eckpunktepapier zum Schutze der Arbeitnehmer – insbesondere in der Fleischindustrie – beschlossen hatte, wurde am 29.07.2020 das Arbeitsschutzkontrollgesetz vom Kabinett gebilligt und in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Das Gesetz soll bereits zum 01.01.2021 in Kraft treten.

Auch wenn Anlass der gesetzgeberischen Aktivität die Pandemiefälle in der Fleischindustrie und die damit (erneut) in die Öffentlichkeit gelangten Arbeits- und Unterkunftsbedingungen der in den Schlachthöfen eingesetzten Beschäftigten waren, finden ein Großteil der Verschärfungen auf Betriebe aller Branchen Anwendung. So führen die Vorgaben zu Mindestanforderungen an die Gestaltung von Unterkünften und erhöhte Bußgelder bei Verstößen gegen das ArbZG bei einer Reihe von Branchen zu notwendigen Anpassungen der Abläufe. Die Einhaltung der Arbeitsschutzvorschriften soll durch vermehrte Besichtigungen der Betriebe (aller Branchen) sichergestellt werden – Verstöße sollen so frühzeitig aufgedeckt werden.

Betriebsbesichtigungen durch die Arbeitsschutzbehörden – Einführung von Mindestbesichtigungsquote für alle Branchen

Jährlich sollen mindestens 5% aller Betriebe durch die zuständigen Landesbehörden (Arbeitsschutzbehörde) auf die Einhaltung der Vorschriften des ArbSchG überprüft werden. Soweit diese Quote bislang nicht erreicht ist, soll durch schrittweise Ausweitung der Zielwert im Jahr 2026 umgesetzt werden. Diese Besichtigungsquote bezieht sich nicht nur auf Betriebe der Fleischwirtschaft, sondern soll branchenunabhängig sicherstellen, dass einheitliche Arbeitsschutzstandards eingehalten werden. Diese Besichtigungsquote wird durch den neu einzuführenden § 21 Abs. 1a ArbSchG gesetzlich abgesichert.

Mindestanforderungen an Unterkünfte für Arbeitnehmer aller Branchen sowie Dokumentationspflicht

Zukünftig trifft die Arbeitgeber aller Branchen die Pflicht, angemessene Unterkünfte innerhalb oder auch außerhalb des Betriebsgeländes bzw. einer Baustelle zur Verfügung stellen, soweit dies aus Gründen der Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit oder aus Gründen der menschengerechten Gestaltung der Arbeit erforderlich ist. Diese gelten dabei als Bestandteile der jeweiligen Arbeitsstätte. Wann von einer Erforderlichkeit auszugehen ist, bleibt allerdings unklar. Die entsprechenden Vorschriften zu den Unterkünften in Anhang Nummer 4.4 Abs. 1 ArbStättV wird umfassend angepasst. Der neu eingefügte Satz 3 soll die Erforderlichkeit einer Unterbringung festlegen, so dass Unterkünfte vom Arbeitgeber stets dann gestellt werden müssen, wenn dies im Anwerbeverfahren den Arbeitnehmern in Aussicht gestellt wurde und zu erwarten ist, dass diese das Arbeitsverhältnis anderenfalls nicht eingegangen wären.

Im Rahmen der Anforderungen an die Ausstattung der Unterkünfte wurde Anhang Nummer 4.4 Abs. 2 ArbStättV dahingehend ergänzt, dass die Ausstattung auch entsprechend der Dauer der Unterbringung erfolgen muss. Welche praktischen Auswirkungen dies im Hinblick auf die erforderliche Ausgestaltung haben wird, ist ebenfalls noch unklar.

Bereits nach aktueller Rechtslage müssen die Unterkünfte entsprechend ihrer Belegungszahl mit einem Wohn- und Schlafbereich (Betten, Schränken, Tischen, Stühlen), einem Essbereich und Sanitäreinrichtungen ausgestattet sein.

Eine Konkretisierung der Ausstattungsmerkmale und Mindestnutzflächen pro Bewohner erfolgt in den einschlägigen Technischen Regeln für Arbeitsstätten (ASR). Demnach gilt bereits jetzt schon, dass bei einer Unterbringung von mehr als einer Woche und mehr als vier Arbeitnehmern Aufenthaltsräume mit Sitzgelegenheiten (5.4 Abs. 6), Waschmöglichkeiten (5.4 Abs. 7) und Kühl- und Spülmöglichkeiten (5.4 Abs. 8) vorhanden sein müssen. Bei Unterkünften mit bis zu sechs Bewohnern pro Schlafbereich beträgt die Mindestnutzfläche pro Bewohner bereits gegenwärtig mindestens 8 qm, davon für den Schlafbereich mindestens 6,00 qm. Bei mehr als 6 bis maximal 8 Bewohnern pro Schlafbereich ist eine Mindestnutzfläche von mindestens 8,75 qm erforderlich, davon für den Schlafbereich mindestens 6,75 qm (5.2 Abs. 1 ASR). Bei Unterkünften für mehr als 50 Arbeitnehmern muss ein separater Raum für Erkrankte mit mindestens zwei Betten eingerichtet sein. In der Begründung des Regierungsentwurfs wird bereits darauf hingewiesen, dass weitergehende Konkretisierungen in der ASR angedacht sind – mit Blick auf die Auswirkungen und Infektionsausbreitung von Covid 19 ist damit zu rechnen, dass die Anforderungen deutlich verschärft werden. Allerdings ist auch hier unklar, wann diese Konkretisierung in welcher Form erfolgt.

Der Spitzenverband der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) hat im Rahmen der aktuellen Corona-Situation für die Beurteilung der Arbeitsbedingungen i.S.d. § 5 ArbSchG und zur Gewährleistung des Infektionsschutzes in Sammelunterkünften der Fleischindustrie vorgegeben, dass Schlafräume grundsätzlich nur von einer Person zu belegen, Küchen mit Geschirrspülern mit Reinigungsprogrammen über 60 Grad auszustatten sind und die Räumlichkeiten regelmäßig gelüftet und täglich gereinigt werden müssen. Die Bildung von einzelnen Mitarbeiter-Teams soll verhindern, dass im Falle einer Erkrankung der gesamte Betrieb stillgelegt werden muss. Diese Vorgaben dürften bei vielen Arbeitgebern zu besonderen Herausforderungen führen.

Um konkrete Kontrollen der Angemessenheit der Unterkünfte durch das Hauptzollamt möglich zu machen, wird durch Anhang Nummer 4.4 Abs. 4 der ArbStättV zudem eine Dokumentationspflicht eingeführt. Hiernach sind alle Arbeitgeber, die Gemeinschaftsunterkünfte zur Verfügung stellen, verpflichtet, die Adressen der Unterkünfte, die Unterbringungskapazitäten, die Zuordnung der untergebrachten Arbeitnehmer zu den Gemeinschaftsunterkünften sowie den zugehörigen Zeitraum der Unterbringung der jeweiligen Arbeitnehmer zu dokumentieren. Mit Bereitstellung der Unterkunft muss die Dokumentation verfügbar sein und ist vier Wochen nach Beendigung der Unterkunft aufzubewahren.

Ein Verstoß gegen diese Verpflichtungen zur Gewährleistung der Mindestanforderungen an Unterkünfte/Dokumentationspflicht stellt zukünftig eine Ordnungswidrigkeit dar, die mit einem Bußgeld von bis zu 5.000,00 EUR geahndet werden kann (§ 9 Abs. 1 Nr. 4a ArbStättV i.V.m. § 25 Abs. 2 1. Alt. ArbSchG). Wer durch einen vorsätzlichen Verstoß Leben oder Gesundheit eines Arbeitnehmers gefährdet, muss sogar mit einer Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe rechnen (§ 9 Abs. 2 ArbStättV i.V.m. § 26 Nr. 2 ArbSchG).

Für die vom AEntG erfassten Brachen – d.h. u.a. für die Baubranche – stellt ein Verstoß gegen diese Vorgaben durch den Subunternehmer zudem auch für den Auftraggeber eine (eigene) Ordnungswidrigkeit dar, § 21 Abs. 1 i.V. m. § 23 Abs. 2 AEntG.

Einführung Dokumentationspflicht der zu treffenden Arbeitsschutzmaßnahmen bei Tätigwerden von Beschäftigten mehrerer Arbeitgeber an einem Arbeitsplatz

Neben der Dokumentationspflicht für die Gemeinschaftsunterkünfte für alle Branchen unterliegt die Fleischindustrie zukünftig noch weiteren (zusätzlichen) Mitwirkungs- und Duldungspflichten, die sich aus § 6b des Gesetzes zur Sicherung der Arbeitnehmerrechte in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften der dort aufgeführten Gesetze ergeben.

Der verpflichtete Personenkreis ist mit der umfassenden Aufzählung in § 5 Abs. 1 SchwarzArbG entsprechend groß (Arbeitgeber, (scheinbar) beschäftigte Arbeitnehmer, Auftraggeber von Dienst- oder Werkleistungen, (scheinbar) selbstständige Personen und Dritte sowie Entleiher).

Hinzuweisen ist insbesondere auf die Mitführungs- und Vorlagepflicht von Ausweispapieren der Beschäftigten (§ 2a SchwarzArbG) und die Befugnisse der zuständigen Zollbehörden bei der Prüfung von Personen (§ 3) und Geschäftsunterlagen (§ 4).

Angesicht der weitreichenden Eingriffsmöglichkeiten und Mitwirkungspflichten sind die korrespondierenden Bußgeldvorschriften in § 7 GSA Fleisch ebenfalls umfangreich ausgestaltet worden. Im Falle eines Verstoßes gegen die in § 6 MiLoG, § 19 AEntG bzw. § 17c AÜG verankerten Dokumentations- bzw. Aufbewahrungspflichten können Bußgelder bis zu 30.000,00 EUR verhängt werden (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 GSA Fleisch).

Der Arbeitgeber (dies gilt bis zum Verbot ab dem 01.04.2021 auch für den Entleiher) ist daher gehalten, Beginn, Ende und Dauer der täglichen Arbeitszeit der Arbeitnehmer spätestens bis zum Ablauf des siebten auf den Tag der Arbeitsleistung folgenden Kalendertages aufzuzeichnen und diese mindestens zwei Jahre aufzubewahren. Neu eingeführt wird dabei die Vorgabe zur Form der Aufzeichnung: Die Zeiten sind zukünftig elektronisch zu erfassen und elektronisch aufzubewahren (§ 6 S. 1 GSA Fleisch).

Von den Dokumentations- und Aufbewahrungspflichten wird lediglich das Fleischerhandwerk ausgenommen (siehe hierzu auch unten).

Verdopplung der Bußgelder bei Verstößen gegen das ArbZG

Der Regierungsentwurf sieht zudem eine Verdopplung der Höchstsätze für die Bußgelder nach dem ArbZG vor. Zukünftig werden bei Verstößen gegen das ArbZG Geldbußen bis zu 30.000,00 EUR (bisher: 15.000,00 EUR) fällig (§ 22 Abs. 1 Nr. 1-7, 9,10 ArbZG); der Verstoß gegen den Aushang des ArbZG und der geltenden Rechtsverordnungen nach § 22 Abs. 1 Nr. 8 ArbZG kann mit einer Geldbuße bis zu 5.000,00 EUR (bisher: 2.500,00 EUR) geahndet werden.

Verbot von Fremdpersonaleinsatz in der Fleischindustrie

Zum Schutz der Arbeitnehmer und der öffentlichen Gesundheit wird mit dem neu eingefügten § 6a GSA Fleisch der Einsatz von Fremdpersonal im Bereich der Schlachtung und Fleischverarbeitung einschließlich der Zerlegung umfassend untersagt. Damit wird die Beschäftigung von Arbeitnehmern, die nicht im Arbeitsverhältnis zum Inhaber des Schlacht- und Zerlegebetriebes stehen, und der Einsatz von Selbstständigen ab dem 01.01.2021 sowie die Arbeitnehmerüberlassung in Schlacht- und Zerlegebetrieben ab dem 01.04.2021 verboten.

Auch die gemeinsame Führung eines Betriebes oder einer übergreifenden Organisation durch zwei oder mehrere Unternehmer ist nach der Gesetzesvorlage (§ 6a Abs. 1 S. 2 GSA Fleisch) unzulässig. Sämtliche überbetrieblichen, nicht notwendigerweise räumlich zusammenhängende Produktionsverbünde mit aufeinander abgestimmter Verarbeitung werden erfasst und untersagt.

Als Inhaber gilt nach § 6a Abs. 3 GSA Fleisch derjenige, der über die Nutzung der Betriebsmittel und über den Personaleinsatz entscheidet bzw. die übergreifende Organisation über den Betrieb führt. Dieser muss selbst dafür sorgen, dass in der Fleischverarbeitung sämtliche Arbeitsschritte erledigt werden bzw. muss sich ggf. das hierfür nötige Knowhow aneignen und das erforderliche Personal einstellen. Dies dürfte vereinzelnd zu kurzfristig erforderlichen Umstrukturierungs- und Personalmaßnahmen führen.

Von dem Verbot ausgenommen sind Unternehmen des Fleischerhandwerks. Ein solches liegt nach dem neuen § 2 Abs. 2 GSA Fleisch vor, sofern Tätigkeiten in der Fleischwirtschaft handwerksmäßig betrieben werden, das Unternehmen in die Handwerksrolle oder in das Verzeichnis des zulassungsfreien Handwerks oder handwerksähnlichen Gewerbes eingetragen ist und in der Regel nicht mehr als 49 Beschäftigte beschäftigt (der Referentenentwurf vom 21.07.2020 sah noch 30 Personen vor). Auch juristische Personen und rechtsfähige Personengesellschaften können sich auf diese Ausnahmeregelung berufen, wenn die Mitglieder und Gesellschafter ausschließlich solche Personen sind, die die Tätigkeiten handwerksmäßig betreiben. Diese Ausnahmeregelung soll nach zwei Jahren überprüft werden. Damit sollen im Ergebnis die Metzgereien vor Ort von den strengen Vorschriften ausgenommen werden.

Ergänzender Kommentar von Herrn Rechtsanwalt Dr. Alexander Bissels

Das geplante Sektoralverbot für die Zeitarbeit in der Fleischwirtschaft ist weder verfassungs- noch europarechtskonform. In einer Ausarbeitung des wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages heißt es in einem Gutachten vom 17.06.2020 zwar noch recht zaghaft, aber zumindest problembewusst wörtlich (S. 18):

 “Vor dem Hintergrund der oben dargestellten Diskussion darüber, ob das Leiharbeitsverbots im Baugewerbe unter veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen weiterhin verfassungsmäßig gerechtfertigt werden kann, ist gewissenhaft zu prüfen, ob durch die dargestellten weniger eingreifenden Maßnahmen zur Verbesserung des Arbeitsschutzes bei Werkverträgen in der Fleischwirtschaft die festgestellten Missstände bereits behoben wurden oder absehbar behoben werden können. In einer solchen Situation könnte das in Rede stehende Verbot von Arbeitnehmerüberlassung und Werkverträgen in diesem Wirtschaftszweig als unverhältnismäßiger Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG zu werten sein, der mithin nicht mehr verfassungsrechtlich gerechtfertigt wäre.”

 Deutlicher werden schon 12 Experten aus der Zeitarbeit (Rechtswissenschaftler und Rechtsanwälte) in einem kürzlich erschienen Beitrag zum geplanten Gesetzesvorhaben des BMAS (NZA 2020, 1160 ff.). Dort heißt es zusammenfassend wörtlich:

 “Die vorstehenden Überlegungen haben ergeben, dass der derzeitige Entwurf [Anm. des Verfassers: mit Blick auf das geplante Verbot der Arbeitnehmerüberlassung in der Fleischwirtschaft] weder mit Verfassungs- noch Europarecht zu vereinbaren ist. Das heißt indes nicht, dass der Gesetzgeber nicht handeln kann – und soll. Doch er sollte sich auf die Fehlentwicklungen konzentrieren, die tatsächlich dem Arbeitnehmerschutz entgegenstehen. Schon im Eckpunktepapier des BMAS vom 20.05.2020 werden die Missstände benannt, denen abgeholfen werden soll: „Überbelegungen und Wuchermieten, Verstöße gegen Hygiene-, Abstands- und Arbeitsschutzbestimmungen (insbesondere fehlende Schutzausrüstung, zu geringer Sicherheitsabstand, keine arbeitsmedizinische Versorgung) sowie Verstöße gegen das Mindestlohn- und Arbeitszeitgesetz.“ Eben daran ist anzuknüpfen. Die juristische Werkzeugkiste ist voll, aber es fehlt der Mut, sie anzuwenden.”

Auch im politischen Berlin formiert sich zusehends (berechtigter) Widerstand gegen den Gesetzesentwurf aus dem Hause Heil. In der Beschlussempfehlung der beteiligten Ausschüsse an den Bundesrat heißt es allgemein zum Gesetzentwurf wörtlich wie folgt (BT-Drucksache 426/1/20, S. 20):

 “Der Bundesrat bittet die Bundesregierung die künftig vorgesehene Regelung, nach der Unternehmen der Fleischwirtschaft ihren Betrieb in alleiniger Inhaberschaft zu führen haben, kritisch auf ihre Auswirkungen auf die Praxis der Fleischwirtschaft und die landwirtschaftliche Primärproduktion zu prüfen. Die Unzulässigkeit einer gemeinsamen Führung von Betrieben könnte unter anderem dazu führen, dass ein arbeitsteiliges Wirtschaften in diesem Bereich nicht mehr möglich wäre und Lohnschlachtungen sowie Unternehmenskooperationen mit dem Ziel der regionalen Vermarktung gefährdet würden.

Weiterhin erscheint das Verbot des Einsatzes von Leiharbeitnehmern in der Fleischwirtschaft als problematisch. Die Leiharbeit hat sich gerade auch bei kleinen und mittelständigen Unternehmen für die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Fleischwirtschaft als essenziell erwiesen, insbesondere zur Abfederung saisonaler Produktionsspitzen. Sofern Unternehmen entsprechende Engpässe nicht durch Leiharbeitnehmer ausgleichen können, wären negative Auswirkungen auf die Versorgung der Bevölkerung nicht auszuschließen.”

 Im Bundestag – dort ist das Gesetz inzwischen förmlich eingebracht worden – wurde in der ersten Lesung zum Gesetzesentwurf am 10.09.2020 lebhaft über den (Un-)Sinn des Vorhabens – gerade mit Blick auf das beabsichtigte Verbot der Arbeitnehmerüberlassung – diskutiert.

Ob insbesondere die Ausführungen zum (rechtswidrigen) Verbot der Zeitarbeit im politischen Berlin (noch) Gehör finden oder ob es sich eher um einen frommen Wunsch handeln dürfte, bleibt abzuwarten. Die gegenwärtig geführten Diskussionen deuten jedoch darauf hin, dass die Verabschiedung des geplanten Gesetzes kein Selbstläufer werden wird. Und selbst wenn dieses so kommen wird, wie es der Bundesarbeitsminister geplant hat, dürfte damit die letzte Messe nicht gesungen gewesen sein. Es ist davon auszugehen, dass sich die Juristen schon warmlaufen, um das Gesetz auf dessen Verfassungs- und Europarechtskonformität überprüfen zu lassen. Das letzte Wort wird – wie in der Praxis in der jüngeren Vergangenheit häufig – das BVerfG und der EuGH haben. Über die weiteren Entwicklungen werden wir selbstverständlich berichten.

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